中国居民个人境外投资的属人管辖重构与多法规协同

国务院近日正式公布的《国务院关于对外投资的规定》（国令第837号，以下简称“837号令”）已于2026年7月1日起施行。这是我国首次将对外投资制度上升到行政法规层级并进行系统性规定，标志着我国对外投资监管从分散的部门规章时代，正式进入统一的行政法规时代。

此前国家发展和改革委员会发布的《企业境外投资管理办法》（以下简称“发改委11号令”）、商务部发布的《境外投资管理办法》（以下简称“商务部3号令”）等部门规章，建立的是针对企业的对外投资监管体系，个人境外投资既无备案通道，也无合规路径，长期游离于监管之外。837号令不仅完成了行政监管体系的上位法确认，还在适用范围、监管维度、责任体系等方面实现了根本性突破。而837号令的一个核心突破，是将“中国境内居民个人”明确纳入对外投资监管框架，并从身份认定、资产范围实现了与多部法规的联动，构建了一套全链条的穿透式监管体系。

尤其值得关注的是，837号令通过第二条、第三十三条等条款，确立了针对中国境内居民个人海外资产的属人管辖原则——即只要主体被认定为“中国境内居民个人”，其持有的所有境外资产（无论是直接持有还是通过SPV等架构间接持有），以及其后续的再投资、转让、处分行为，均受本规定管辖。这一属人管辖逻辑的建立，使得监管权力可以超越地理边界，直接延伸至居民个人的全球资产配置行为，从根本上改变了此前对个人境外资产“看得见、管不着”的困局。

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“中国境内居民个人”的实质判断

837号令第二条明确将“中国境内的企业、其他组织和居民个人”全部纳入投资者范围。其中对于“中国境内居民个人”的认定，可能将会是一个非常复杂的事实问题，其标准并非简单的国籍或护照，与税务、外汇身份既有区别又互相影响，而各部门法下的“居民”概念并不相同。

《个人所得税法》第一条规定：“在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计满一百八十三天的个人，为居民个人。”这是对于居民最明确的定义之一，其核心在于判断“住所”和“居住时间”。一旦被认定为中国税收居民，就需要就全球所得在中国缴纳个人所得税。持有境外身份（如永居、长期签证）并不当然排除此身份，若仍长期居住在中国，仍可能构成中国税收居民，不能当然免除中国的全球纳税义务。不过当个人同时被中国和境外国家（地区）认定为本国税收居民时，也可以通过两国间的税收协定来申请救济，以避免双重征税。

《个人外汇管理办法》第三十七条规定：“境内个人是指持有中华人民共和国居民身份证、军人身份证件、武装警察身份证件的中国公民。”“境外个人是指持护照、港澳居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证的外国公民（包括无国籍人）以及港澳台同胞。”《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（以下简称“37号文”）定义：在此基础上，将“境内居民个人”扩展为“持有中国境内居民身份证……的中国公民，以及虽无中国境内合法身份证件、但因经济利益关系在中国境内习惯性居住的境外个人。”可见，在外汇管理语境下，居民的定义更侧重于身份与证件持有情况，其核心在于判断主体属于“境内个人”还是“境外个人”，以及是否因经济利益关联而被认定为“境内居民个人”，适用个人外汇管理规定。

837号令所定义的“居民个人”则是一个新的、更高层级的监管身份，它会与前述身份的认定产生联动。定义可能是一个综合了包括“长期居住地、主要经济利益中心、资金来源地、投资决策地及税务居民身份”等因素的实质判断标准。这一标准一旦确立，其属人管辖的效力将直接覆盖居民个人在全球范围内的投资行为。

另一个问题是，身份变化无法“洗白”历史问题：837号令明确了“实质重于形式”的原则。即使已取得境外永久居留权或长期签证，只要生活、家庭、主要经济利益仍与中国紧密相连，仍可能落入监管范围。更重要的是，对于已成为既成事实的存量资产和不合规的资金出境历史，身份改变并不能消除风险。这充分体现了837号令对居民个人海外资产的属人管辖具有持续性和不可规避性——管辖的触发不因个人身份的事后变更而消灭，而是溯及既往，始终以投资行为发生时的实质状态为判断基准。

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资产的界定：从直接控股到“视同出口”的全覆盖

837号令第三十三条规定：“对投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行；对投资者以对外投资获得的资产、权益等在中国境外再投资的管理，亦适用本规定。”这意味着837号令对“对外投资”的定义极为宽泛，此前游离于监管之外的个人境外直接投资、个人通过境外SPV投资、个人境外投资的再投资、境外员工持股、境外证券投资等行为，未来都将被纳入统一监管体系。监管范围从传统的股权并购大幅扩展，任何能带来境外实际权益或控制力的行为都可能被涵盖。这是其属人管辖原则在资产端的自然延伸——只要属人管辖的主体存在，其所有能产生境外权益的行为均被纳入监管视野，不再区分资金是否实际跨境、资产是否登记于个人名下。

具体而言，这种全覆盖体现在以下几个方面：

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穿透式监管SPV架构

通过BVI、开曼等多层特殊目的公司（SPV）进行的间接投资，已成为监管的重点穿透对象。监管机构会一层层穿透，直至识别出最终的实际控制人（UBO）和底层资产。如果SPV空壳特征明显、缺乏商业实质，将面临极高的合规风险。存量架构的合规性需重新审视，尤其是细则尚未落地时，违规瑕疵在行政法规层级下被认定为“重大违法”的可能性将显著升高。穿透规则的背后逻辑正是属人管辖——无论资产如何嵌套，最终控制人的身份决定了其受管辖的边界，法律的效力始终追踪至最终控制人本身。

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非现金投入亦构成实质投资

即使没有直接汇出资金，只要通过派遣技术人员、提供融资担保、技术许可、品牌授权等方式，实质性地获得了境外项目的经营管理权或经济收益，都会被认定为对外投资。这打破了传统上“投资等同于资金出境”的认知，将投资的定义回归到“权益与控制力的跨境转移”这一实质层面。

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技术与数据成为核心监管资产

837号令引入“视同出口（Deemed Export）”概念，第十三条明确禁止投资者通过“跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训”等任何变相方式，向境外转移国家禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据。这是首次在法律和行政法规层面将“以人员为媒介的知识和技术流动”纳入监管范围。这对AI、半导体、生物医药等技术密集型企业是明确的红线，境内居民个人也不可以通过跨境提供劳务、咨询等方式向境外转移或传递技术和数据。该条款的属人管辖属性尤为突出——它直接约束的是“投资者”这一主体本身，而非投资行为发生地，无论该等技术转移行为发生在境内还是境外，只要实施主体是中国境内居民个人，即受本条约束。

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多法规的联动效应

837号令并未创设全新的制度，而是作为上位法，将散见于各部法规中的要求整合成一个严密的监管闭环，其核心纽带正是对居民个人海外资产的属人管辖。以下从信息、资金、安全、技术与保护五个维度分别阐述。

CRS：提供信息抓手

CRS是经济合作与发展组织（OECD）于2014年发布的的《金融账户涉税信息自动交换标准》（Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters）中的核心组成部分《共同申报准则》（Common Reporting Standard，以下简称“CRS”）。中国实施CRS的直接法律依据是《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》（国家税务总局公告2017年第14号），其于2017年7月1日起施行，规定了境内金融机构识别非居民账户并报送信息的义务。境内金融机构需对金融账户进行尽职调查，识别其持有人是否为非居民（即非中国税收居民个人或企业），并按年向国家税务总局报送相关信息，包括持有人姓名、纳税人识别号、账户余额、利息、股息等。在境内金融机构开立新账户时，个人和企业须签署税收居民身份声明文件，声明其税收居民身份（如仅为中国税收居民、仅为非居民，或同时为中国税收居民和其他国家（地区）税收居民）。同时，中国国家税务总局通过与其他CRS参与国（地区）税务主管当局建立的信息交换机制，接收境外税务当局交换来的中国税收居民在境外的金融账户信息。

而CRS交换回的境外金融账户信息（余额、利息、股息等），将成为837号令下核实个人是否履行投资备案和信息报告义务的重要线索。两者的结合，使个人境外资产的透明度大幅提升——CRS提供的是境外资产的信息坐标，而837号令则基于属人管辖，提供了对该等资产进行监管的法律依据。换言之，CRS解决了“知道有”的问题，837号令解决了“凭什么管”的问题，二者共同构筑了个人境外资产全面透明化的制度基础。

在此基础上，OECD对原CRS框架和规则进行了一系列重大修订和补充，形成CRS 2.0。其核心变化包括：多税务居民身份申报，即要求账户持有人在自我声明中申报所有税收居民所在地，金融机构需向每一个所属国报告，不再允许“择一申报”。强化了穿透识别规则，要求识别并报告其背后的实际控制人信息。而新框架下的《加密资产报告框架》（Crypto-Asset Reporting Framework，简称CARF）将加密资产交易纳入信息交换范围，专门针对加密资产交易信息制订了自动交换标准。据报道，主要离岸地（如BVI、开曼）已于2026年启动相关立法。这些变化意味着，曾经被视为“隐秘”的、为个人境外投资持有的离岸资产结构将面临前所未有的信息穿透压力。

外汇管理：堵住灰色通道

837号令生效后，外汇申报记录将与对外投资备案情况交叉比对。《个人外汇管理办法实施细则》（汇发〔2007〕1号）和《经常项目外汇业务指引（2020年版）》（汇发〔2020〕14号）中明确“个人结汇和境内个人购汇实行年度便利化额度管理，便利化额度分别为每人每年等值5万美元”。过去利用个人“5万美元便利化额度”分拆购汇，以“旅游”等名义将资金转出用于境外证券、房产投资等高风险行为，将感受合规压力。外汇管理关注的是资金跨境流动的合规性，而837号令的属人管辖关注的是居民个人持有境外资产的事实本身——两者结合使得“资金出境难、境外持有也难”的局面正式形成。从监管逻辑上看，外汇管理是在“入口”进行管控，而837号令则在“持有”环节进行全周期监管，二者从前后两端共同构筑了对个人境外资金的闭环管理。

《中华人民共和国国家安全法》与安全审查：权力覆盖至“退出”环节

837号令建立了独立的境外投资安全审查制度。第十五条规定：“国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。”这意味着，一项投资从进入到退出，只要“影响或可能影响国家安全”，都可能触发审查。近期Manus交易在交割后被要求撤销的案例，充分体现了在国家安全领域“实质重于形式”、穿透式审查的威力。第十五条对外投资安全审查尤具突破性：其采取“属人监管”逻辑，可针对中国主体（企业或个人）已经持有的存量境外投资及其转让、处分而启动审查程序，并不以该笔投资先行触发核准备案为前提。这是837号令中属人管辖原则最直接的体现——审查的触发不是基于该笔投资此前是否经过中国监管部门的批准，而是基于“资产持有人是中国主体”这一身份事实。这意味着，即使某项境外投资在当初设立时并未经过中国监管部门的核准（如个人早期以非合规方式出境设立的公司），在其存续期间及处分退出时，仍可能因持有人身份而受到安全审查，从而面临着被要求撤销交易或剥离资产的风险。

《中华人民共和国技术进出口管理条例》：新增“人”的管控红线

837号令将“视同出口”规则正式纳入对外投资领域。过去企业可能只关注技术合同登记，现在派遣一名核心技术人员赴海外项目长期工作，其行为本身就可能构成技术出口；即，即使没有投资的跨境流动，当核心技术、团队和数据源自中国时，也必须前置评估合规性。该管控逻辑的基础是属人管辖——技术随人的跨境流动，因人的身份而受到管辖。居民个人无论身处何地，只要其实施了向境外转移技术的行为，即落入837号令的监管范围，而非仅以技术合同的签订地或登记地为管辖依据。

《中华人民共和国反外国制裁法》 与投资保护机制：建立了对等反制机制和投资壁垒调查制度

第二十四条规定：“任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对中华人民共和国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施，中国政府及其有关部门可以根据实际情况采取相应的措施”；“国务院有关部门可以依照《中华人民共和国反外国制裁法》《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》等，决定将直接或者间接参与制定、决定、实施前款规定的歧视性禁止、限制或者其他类似措施的组织、个人列入反制清单”。当个人在海外遭遇歧视性待遇或不公正壁垒时，可寻求国家层面的行政救济和对等反制，改变了个人海外维权的弱势地位。这是837号令属人管辖逻辑的另一面——国家既对居民个人的海外资产行使监管权，也基于同样的属人原则承担起保护该等资产在海外不受歧视性侵害的责任。换言之，属人管辖既是权力，也是责任，监管与保护由此形成一体两面。

综上，虽然对于中国境内居民个人对外投资的具体管理办法和实施细则，仍有待国务院投资主管部门、商务主管部门制定，目前也尚未有关于具体执法和审批案例的报道。但837号令的核心在于，境外投资监管进入“统一行政法规”时代，进行“投前、存量持有阶段、投后全周期监管”，其所确立的对中国境内居民个人海外资产的属人管辖——无论资产位于何地、通过何种架构持有、以何种方式投入，只要其主体被认定为中国境内居民个人，该等资产的全生命周期即置于监管框架之下。一个以属人管辖为核心、从“隐性”变为“显性”、多法规信息互通、协同联动的全方位监管体系正在加速形成。

漆艳  律师

yan.qi@tahota.com

业务领域：跨境业务、公司商务/并购重组、争议解决